Обязательные требования, методики выбросов, категоризация НВОС. Что волнует экологов сегодня?

В силу особенностей нашего экологического законодательства его вопросами занимается множество юридических организаций, и среди них немало достойных. Но лишь единицы из них могут сравниться по профессионализму, широте и глубине охвата с Юридическим центром промышленной экологии. Отсюда понятно наше желание побеседовать о злободневных экологических вопросах с директором ЮЦПЭ Дмитрием Михайловичем Мишуковым.

«Справочник эколога»: Уважаемый Дмитрий Михайлович, в первую очередь хотим задать вам вопрос о «регуляторной гильотине». Хорошая идея — отсечь все устаревшие «кривые» документы и создать вместо них новые и совершенные. Но на деле все оказалось гораздо сложнее. Те документы, которые возникают вновь, и те, которые «оставляют в живых», потому что они полезны, — у них ведь не одинаковый статус?

Дмитрий Михайлович: С «регуляторной гильотиной», которая распространяется на подзаконные акты, вступившие в силу до 01.01.2020, все действительно непросто. Задумка, конечно, прекрасная. Но мы не видим существенного уменьшения количества экологических требований, поскольку многие из подпадающих под «гильотину» актов были «спасены» Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 № 2467 (так называемый «белый список»). Кроме того, некоторые нормативные правовые акты[1] в 2020 году были переизданы Минприроды России практически в неизменном виде.

Так что говорить о том, что у нас новые и совершенные НПА, пока рано.

К тому же складывается интересная ситуация по поводу «белого списка». По существующим правилам внесение изменений в сохраненные старые НПА не предусмотрено, а если это необходимо, то старый акт должен быть отменен и взамен него принят новый. Однако уже имеются прецеденты, когда данное правило было нарушено.

Касательно различия в статусе новых и сохраненных НПА — формально они отсутствуют, для природопользователей требования таких НПА одинаково обязательны для исполнения. Отличия есть в сроках действия обязательных требований: срок действия новых НПА не должен превышать 6 лет, тогда как в старых НПА ограничения срока действия не было. Поскольку подавляющее большинство экологических НПА из «белого списка» сохранено без ограничения срока, мы обратились с запросом в Минэкономразвития России и получили ответ, согласно которому сохраненные НПА будут действовать вплоть до их отмены или внесения в них изменений, что то же самое.

Интерес также представляют нововведения Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях»[2] в части официальных разъяснений обязательных требований и рекомендаций по их соблюдению.

«СЭ»: Значит, если есть какие-то неясности, теперь мы можем просить официальных разъяснений, раз Федеральный закон № 247-ФЗ дал такое право? Только не совсем понятен правовой статус таких разъяснений...

Д.М.: Честно говоря, я немного скептически отношусь к тому, что в законе предусмотрены официальные разъяснения обязательных требований. В идеале тексты самих НПА должны быть сформулированы понятно и однозначно. Официальные разъяснения будет давать тот же орган государственной власти, который издал «разъясняемый» акт. Если изначально не получилось сформулировать нормально, то почему вдруг это получится впоследствии? А если получится, то почему бы тогда не внести соответствующие изменения в НПА?

«СЭ»: А предусмотрен ведь и такой документ, как руководство по соблюдению обязательных требований? Их будут выпускать? И если да, насколько мы должны им следовать?

Д.М.: Вот этот вид документов представляет для меня гораздо больший практический интерес. Рекомендации будут утверждаться органами надзора и содержать примеры соблюдения обязательных требований. Получается, что на основании практики правоприменения требования могут быть сделаны более понятными, или показаны приемлемые для надзорного органа и устраивающие его способы соблюдения требований. Сами рекомендации будут применяться субъектами регулирования добровольно, в них не будет исчерпывающего перечня вариантов соблюдения требований, но деятельность контролируемых лиц, осуществляемая в соответствии с руководствами по соблюдению обязательных требований, не может быть квалифицирована как нарушение.

«СЭ»: Госорганы просто имеют право выпускать разъяснения или обязаны это делать?

Д.М.: Очень актуальный вопрос.

Согласно Федеральному закону № 247-ФЗ обязательно должны быть разработаны, в частности, руководства по соблюдению обязательных требований, которые влияют на снижение риска причинения вреда или ущерба охраняемым законом ценностям и за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Согласитесь, сформулировано очень широко. Тем более что в самом определении понятия «обязательное требование» есть привязка к применению административной ответственности.

В общем, можно говорить о том, что в отношении всех обязательных экологических требований должны быть утверждены разъяснения.

Другое дело, что, во-первых, в законе не установлены сроки, когда должны быть утверждены эти обязательные разъяснения (то есть возможные варианты — нескоро или никогда), во-вторых, эти документы перед утверждением должны быть согласованы с Минприроды России, а формальные процедуры могут затянуться.

«СЭ»: Следующий вопрос больше всего тревожил нас в последние полгода — он о перечне расчетных методик. Но теперь-то вступил в силу Приказ № 277[3], он ведь разрешил эту ситуацию? Или тут тоже есть свои подводные камни?

Д.М.: Ситуация с расчетными методиками действительно была очень острой и затрагивала практически всех хозяйствующих субъектов, обязанных нормировать выбросы от своих источников.

В прошлом году, кстати, начала формироваться практика отказов в согласовании материалов обоснования комплексных экологических разрешений[4], если были применены расчетные методики, не включенные в перечень методик, ведение которого осуществляет Минприроды России.

Так вот, для решения проблемы использования «старых» расчетных методик была взята пауза: возможность их применения предусмотрели до 01.07.2021 (кроме территорий городов — участников эксперимента по квотированию выбросов).

В январе был разработан проект документа, который в итоге стал Приказом № 277. Изначальная редакция была противоречивой, мы давали свои замечания. Итоговая версия устраняет формальную невозможность включения «старых» методик, применявшихся до вступления в силу Постановления № 422[5], в перечень Минприроды России, не предусматривая, в частности, их предшествующего утверждения федеральными органами исполнительной власти.

Однако это не означает, что все «старые» методики будут автоматически включены в перечень Минприроды России. В настоящее время обсуждается, какие из методик войдут в перечень[6].

«СЭ»: Удивительный документ, с которым не могут разобраться уже несколько лет, — комплексное экологическое разрешение. Мы слышали, что пока из 7000 компаний I категории только 30 сумели его получить. А теперь к прежним сложностям добавились сложности, связанные с квотированием выбросов. Не могли бы вы как-то прокомментировать этот механизм?

Д.М.: Сам по себе процесс получения КЭР достаточно сложен, в нем принимает участие широкий перечень субъектов. Пока нельзя сказать, что процесс отлажен. По крайней мере, изначально предусмотренные в нацпроекте «Экология» показатели по количеству выданных КЭР на сегодняшний день далеко не достигнуты.

Есть проблемы с согласованием материалов некоторых заявок с Роспотребнадзором, Росводресурсами, в том числе потому, что требования разных отраслей законодательства не гармонизированы.

Дополнительные требования коснутся объектов I категории, расположенных в 12 городах — участниках эксперимента по квотированию. Получается, что помимо технологических нормативов и нормативов допустимого воздействия по веществам I, II классов опасности для них будут установлены квоты выбросов. Мы смотрим на квоты как на еще один норматив, поскольку квота будет включаться в КЭР.

Безусловно, нужно бороться за повышение качества атмосферного воздуха, особенно в местах, где случаются значительные превышения концентраций загрязняющих веществ. Но при этом нужно помнить и о том, что значительный вклад в загрязнение вносит транспорт и объекты инфраструктуры, обеспечивающие жизнедеятельность в городах, частные домовладения, и соответственно, нужно управлять также и этими источниками, а не только распределять квоты между предприятиями.

Правительство этим, конечно, занимается. На днях было одобрено выделение 4,8 млрд рублей, в том числе на приобретение экологичных видов общественного транспорта в отдельных регионах.

Некоторую нестабильность в регулировании процессов квотирования порождают выражаемые органами государственной власти намерения расширить территорию эксперимента.

«СЭ»: Часто наши подписчики задают вопросы по реестру объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду[7], — попадание в ту или иную категорию определяет всю дальнейшую жизнь предприятия. Расскажите о тех изменениях, которые произошли в этой сфере.

Д.М.: С 01.01.2021 вступили в силу обновленные критерии категорирования объектов НВОС[8]. В результате некоторые группы объектов стали подпадать под иную категорию. Помимо этого, уточнены и конкретно названы в качестве объектов НВОС строительные площадки, водозаборные скважины, участки недр, предоставленные в пользование на основании лицензии.

К сожалению, НПА не предусмотрено никаких переходных положений, например для ситуации, когда в связи с изменением критериев меняется категория объекта.

Вы очень точно отметили, что категория определяет жизнь предприятия. От категории зависит в том числе вид разрешительной документации, которую должен иметь эксплуатант.

Недавно был представлен проект нового порядка ведения реестра объектов НВОС[9]. В нем предложено фактически автоматическое изменение категории объекта в случае изменения критериев категорирования: орган, осуществляющий ведение реестра, внесет соответствующие изменения в реестр и уведомит эксплуатанта объекта. Такое основание для актуализации сведений об объекте не соответствует Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Кроме того, не считаю справедливым, если это повлечет для объекта регулирования дополнительные расходы или создаст иные риски. У объекта НВОС, ранее поставленного на государственный учет в соответствии с действовавшими на тот момент критериями, должна остаться изначально присвоенная категория, если, конечно, эксплуатант сам не изъявит желания ее сменить.

Иной подход с учетом подвижности и изменчивости природоохранного законодательства (к слову, вскоре после вступления в силу новых критериев на публичное обсуждение был представлен проект изменений в них) и реального отсутствия научно обоснованного подхода к категорированию может повлечь перебрасывание целых отраслей из категории в категорию.

«СЭ»: Теперь о перспективах: идет к тому, что к многочисленным обязанностям эколога предприятия скоро добавятся обязанности в части учета/отчетности по парниковым газам? Закон о парниковых газах ведь принят уже в третьем чтении, остались только процедурные моменты?

Д.М.: Тема парниковых газов очень активно обсуждается, соответствующий закон уже принят Государственной думой в третьем чтении. Совет Федерации также поддерживает этот закон, и мы ожидаем, что в ближайшее время будут завершены все необходимые процедуры.

Обязанности появятся, но не у всех: установлены количественные критерии выбросов, соответствие которым потребует представления отчетности.

В свою очередь, закладываются основы для оборота так называемых «углеродных единиц», образующихся в результате реализации климатических проектов, что позволит «климатически эффективным» предприятиям зарабатывать.

Но хочу обратить внимание: закон предполагает утверждение нескольких важных подзаконных актов, без которых он не сможет быть реализован. Так что основные споры относительно содержания этих подзаконных актов, видимо, еще впереди.

«СЭ»: Спасибо вам за столь обстоятельный комментарий!