Реформа РОП: придем ли к желаемому результату?

В Госдуму внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"»[1], который предусматривает совершенствование порядка регулирования расширенной ответственности производителей (далее — РОП) в отношении отходов упаковки товаров и является логическим продолжением концепции совершенствования института РОП, предложенной Минприроды России. В бизнес-сообществе мнения по поводу указанной концепции резко разделились. Порассуждаем же о том, вследствие чего стала необходимой реформа РОП и приведет ли она к желаемому результату.

Почему в России не состоялась система РОП? Причин несколько, и ранжировать их по значимости — занятие неблагодарное, потому что причинно-следственные связи подпитывают друг друга, образуя порочный круг. Однако нужно с чего-то начать. Первой назовем такую проблему, как неверное толкование термина «твердые коммунальные отходы» (далее — ТКО) всеми теми, от кого зависит принятие решений.

Что такое ТКО?

Все ненужное, что образуется в жилищах, трактуется нашими властями как ТКО, т.е. не представляющие ценности отходы, от которых нужно каким-то образом избавиться. Самый радикальный вариант — сжечь, но этого не хочет население. Самый привычный — захоронить, но Россия всего на 10 % обеспечена на ближайшие годы мощностями по относительно безопасному захоронению отходов. Увезти куда-то далеко-далеко… Но это дорого, и опять-таки население протестует. Самым «прогрессивным» путем сочли строительство огромного количества мусоросортировочных комплексов (далее — МСК), где будут разделять то, что население сложит в два контейнера.

Прогрессивность этого пути сомнительна. В начале его — бессмысленно потраченные огромные средства, в конце — результат, близкий к нулю. Побочный эффект — окончательная дискредитация попыток наладить правильное обращение с отходами.

Между тем ключ к ситуации прост. Необходимо лишь понять, что ни велосипед, ни шкаф, ни одеяло, ни даже бумажный буклет, банка или бутылка, ни детская игрушка, ни миксер или фен — это не ТКО. Это отходы от использования товаров (далее — ОИТ), которые должны вернуться в хозяйственный оборот.

Отходов в каждом жилище образуется много. В их общем количестве доля того, что действительно является ТКО, весьма невелика. Основная масса — это ОИТ. Разведя эти две категории отходов каждую по своему пути, мы быстро и радикально убавим количество ТКО, и уже одно это существенно снимет остроту проблемы.

Понятие ОИТ в законодательстве есть. Но оно странным образом не понято и не воспринято практически никем. «Все, что житель выбрасывает, — это ТКО», — убеждены руководители всех уровней.

Пока мы не преодолеем этот стереотип, нам не следует ждать удачи ни в каких «отходных» начинаниях.

Мухи отдельно, котлеты отдельно

Чтобы выбраться на простор из топких дебрей сегодняшней ситуации, необходимо начать оперировать иными понятиями. Одно из них — дуальная система. Словосочетание у всех на слуху, но мало кто понимает его смысл. Между тем он прост: это двуединство обращения с ОИТ (отдельно) и с ТКО (отдельно).

Словарь

Дуализм — единство и взаимодействие двух взаимодополняющих и равных по значению субстанций.

Изначально в жилище ОИТ образуются как отдельные виды отходов, таковыми они и должны оставаться. Не нужно смешивать их в одну кучу. Ведь никто в здравом уме не предлагает нам как покупателям ссыпать в магазине яблоки, гречку, селедку и творог в одно ведро, а дома разделить это все на оптическом сепараторе или нанять для этого трудового мигранта.

Почему же мы должны так поступать с отходами? Идея выделять полезные фракции на МСК — абсолютнейшая утопия, попытки реализовать которую провалились во всем мире, даже там, где задача облегчается теплым и сухим климатом.

За чей счет банкет?

До тех пор, пока мы относим все отходы к ТКО, финансовая сторона обращения с ними обеспечивается путем взимания с населения платы за коммунальную услугу. И чем больше объем отходов, тем больше платит население. Чем сложнее, неэффективнее и затратнее система обращения с отходами, тем больше денег приходится брать с населения.

Истинная цель реформы сферы обращения с отходами в том, чтобы ТКО становилось все меньше и суммы платежей по соответствующей графе также становились все меньше. Эта задача может быть выполнена только одним путем — путем возврата вторичных материальных ресурсов (далее — ВМР) в экономику страны.

Как только мы переходим к пониманию отходов как ОИТ, становится очевидным, что их сбор и утилизация должны оплачиваться производителем товаров. Все выкрики о том, что это даст лишь дополнительное удорожание товаров, несостоятельны.

Никого не шокирует мысль о том, что для производства чего-либо нужно прежде создать сырьевую базу? Так, путь к тому, чтобы кто-то мог выдуть из преформы бутылку, начинается на геологическом факультете, где студента обучают производить разведку запасов углеводородного сырья. Не будем описывать дальнейший путь добычи, транспортировки и переработки этого сырья — он гораздо более долог, сложен и специфичен, нежели путь сбора и утилизации того же самого, по сути, сырья, возникшего после использования товаров. То же можно сказать и о целлюлозе, и о металлах, и о любом материале, который мы используем для производства чего-либо. Никто ведь не говорит, что покупка первичного сырья — дополнительное непрофильное обременение для товаропроизводителя. Так почему же пополнение сырьевой базы вторичным сырьем воспринимается в штыки?

Что финансировать будем?

Причина неверия в экономическую целесообразность полноценной РОП проста. Игроки рынка уверены: полученные в виде экосбора деньги будут потрачены совсем не на то, чтобы собрать и переработать ОИТ. И у них есть на то веские основания. До недавнего времени Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»[2] (пп. 10 и 11 ст. 24.5) гласил, что указанные средства можно расходовать в рамках региональных программ не только по прямому назначению, но и, например, на проектирование и строительство тех же МСК — цель, благая в понимании авторов программ, но имеющая весьма отдаленное отношение к сбору и переработке отходов от использования товаров производителя, заплатившего упомянутый экосбор.

В настоящее время п. 10 ст. 24.5 Федерального закона № 89-ФЗ утратил силу, а п. 11 обрел новую редакцию. Но, во-первых, еще предстоит преодолеть инерцию прочно сформировавшегося мнения, что деньги уйдут «на сторону». А во-вторых, несколько настораживает формулировка п. 11, что средства поступившего в федеральный бюджет экологического сбора предоставляются для выполнения нормативов утилизации отходов от использования именно тех товаров, обязанность по утилизации которых исполнена производителями товаров. Получается, она может быть и не исполнена? И что тогда из этого следует?

Зато радует п. 5 ст. 24.5 Федерального закона № 89-ФЗ: «Ставка экологического сбора формируется на основе средних сумм затрат на сбор, транспортирование, обработку и утилизацию единичного изделия или единицы массы изделия, утратившего свои потребительские свойства. В ставку экологического сбора может включаться удельная величина затрат на создание объектов инфраструктуры, предназначенных для этих целей».

Вот это правильно! Во всем мире средства экосбора используются исключительно на нужды развития систем сбора ОИТ. Подчеркнем, что с населения деньги на эти цели не взимаются. Как бы ни была кому-то мила идея построить на эти деньги МСК, повторим еще раз громко вслух: средства экосбора предназначены не для этого! Они предназначены для сбора ВМР!

А теперь еще громче: деньги на эти цели не взимаются с населения!

Учитесь у Запада правильно!

Россия учится у Запада со времен Петра Первого, наверное, это во многом оправдано. Однако хороший ученик должен говорить на языке учителя, иначе ничего не получится. Не столько в том смысле, что, учась у Германии, мы должны уметь говорить по-немецки. Прежде всего мы должны использовать понятийный аппарат, принятый в Германии. А там к ТКО относят не всю массу отходов (как у нас), а лишь ту часть, которую население сдает как смешанные отходы. Эта часть невелика, но обращение с нею стоит дорого, поэтому плата за услугу высока. Однако никому и в голову не приходило распространять данный тариф на ОИТ, все расходы по сбору которых несет не гражданин, а товаропроизводитель!

На многочисленных семинарах, которые германские специалисты проводят в России, они рассказывают о том, как убеждают свое население: за обращение с отходами надо платить, иначе мы погрязнем в мусоре! Эту замечательную фразу подхватывают у нас и начинают оперировать ею, не задумываясь (а возможно, и не догадываясь!) о том, что немцы говорят приблизительно о десятой части всех отходов, а мы — обо всей их массе!

Вырвав даже самую лучшую идею из контекста, мы неизбежно получим абсурд. Разве не абсурд — считать ОИТ коммунальными отходами, свозить их на МСК (в лучшем случае), затрачивать огромные средства на абсолютно неэффективную (не более 15 % результата) сортировку, получать низкосортное вторичное сырье, а большую часть полезных, но испорченных материалов сжигать или захоранивать — вместо того, чтобы сразу вернуть эти материалы в хозяйственный оборот и тем самым:

• разгрузить полигоны;

• уменьшить необходимость сжигания;

• снизить негативное воздействие на окружающую среду;

• снять социальную напряженность;

• загрузить сырьем перерабатывающие предприятия.

Часто говорят: Европа сжигает отходы потому, что не имеет свободной земли для организации полигонов. Но и Россия в своих густонаселенных районах точно так же не имеет земли под эти цели, а идея вывозить отходы в малонаселенные районы по антипопулярности соперничает с идеей мусоросжигания. Проблема отходов — проблема прежде всего экономическая, она одинакова в любой стране, и решать ее нужно путем применения правильных экономических инструментов.

Правильные экономические инструменты

Экономика замкнутого цикла — еще один термин, который у всех на слуху, и многие думают, что у нас, как и в большинстве развитых стран, именно принцип циклической экономики положен в основу обращения с отходами. Увы, это не так. В нашем законе об отходах экономика замкнутого цикла даже не упомянута.

Не от того ли все наши беды в сфере обращения с отходами, что мы «бьем по хвостам», пытаясь снизить воздействие на окружающую среду от неправильно выстроенных процессов, вместо того, чтобы скорректировать сами процессы?

К сведению

Экономика замкнутого цикла основана на возобновлении ресурсов и является альтернативой традиционной — линейной — экономики (создание товара, его использование, захоронение отходов).

Правильно выстроенные процессы — это и есть экономика замкнутого цикла. Поясним ее суть, не мудрствуя, максимально просто: все, что можно пустить в оборот, должно быть пущено в оборот. Все, что может быть использовано, должно быть использовано. Именно от этой точки начали свое развитие все эффективные механизмы обращения с отходами.

Дуальная система — как раз про это: все отходы от своих товаров товаропроизводитель обязан вернуть в оборот. Если же он не в состоянии этого сделать, значит, это нехороший товаропроизводитель, и он будет наказан экономически. Понимая это, товаропроизводители делают правильные действия: налаживают систему сбора ОИТ, ориентируют свое производство на легко собираемые и легко перерабатываемые материалы, максимально используют вторичное сырье. Так, в Европе целлюлоза, прежде чем быть уничтоженной, проходит в среднем около 50 жизненных циклов, а в России — лишь около шести.

Ремарка о социальной справедливости

Когда товаропроизводители пророчат подорожание товаров вследствие реформы РОП, это производит впечатление. Но на самом деле товары почти не подорожают, да и с чего бы замена первичного сырья на вторичное дала такой эффект? Даже если верить собственным расчетам товаропроизводителей, то и тогда подорожание литра сока на 25 копеек, а автомобильной шины на 60 рублей вряд ли торпедирует семейные бюджеты россиян. Но в любом случае не кажется ли вам более справедливым, чтобы за упаковку сока платил тот, кто его пьет, а за шины — тот, кто на них ездит? Это гораздо правильней той системы, когда граждане платят с человека или с квадратного метра независимо от своей покупательной способности.

Альтернатива проста:

• либо за неэффективные (т.е. экономически неверно выстроенные) сбор и утилизацию отходов, а также за длящееся устранение экологического ущерба платит все общество через тариф;

• либо за эффективные сбор и утилизацию косвенно (через экологический сбор, включенный в цену товаров) платят те, кто максимально покупает товары, а значит, максимально образует отходы.

Автору этих строк второй вариант представляется гораздо более социально справедливым, не говоря уже о его эколого-экономической эффективности.

Почему целевые показатели — зло

Учиться тоже нужно уметь, тем более в условиях языкового барьера. Трудно теперь сказать, каким образом евросоюзовские целевые показатели (достичь того-то к такому-то сроку) у нас трансформировались в нормативы утилизации — понижающие коэффициенты, нацеливающие на утилизацию не всей массы отходов, а лишь ее малой части (в среднем 15 %).

Много уже написано о том, что необходимо оплачивать 100 % утилизации независимо от того, какой ее уровень достигнут в стране, — подобно тому, как ГРЭС старого образца на 100 % обеспечивают топливом, хотя ее КПД всего 38 % в силу отсталой технологии. Конечно, одновременно нужно совершенствовать технологии, но никому же не придет в голову имеющиеся котлы топить только на 38 %.

Свое нежелание переходить к стопроцентной оплате ассоциации товаропроизводителей оправдывают тем, что «мы же не можем перестроиться так быстро» (и в свое время им позволили провести эту идеологию в законодательство). Но здесь кроется большая ошибка с далеко идущими последствиями.

Инвесторы строят те или иные производственные объекты исходя из емкости рынка, а мы сознательно сужаем его до ничтожных 15 %! Никто не станет вкладывать деньги в столь неперспективную сферу. А значит, никаких мощностей не появится, система не заработает, предпосылок к ее развитию не возникнет.

С какого предела «ограничения» рынка инвесторы им заинтересуются? Может быть, 50 % им будет достаточно? Этого никто не знает. Но очевидно, что и половина рынка гораздо менее привлекательна, чем целый рынок.

Может быть, нужно создать и обнародовать график будущего повышения нормативов утилизации? Увы, это не поможет: сфера обращения с отходами и без того не сулит быстрого возврата инвестиций. Если мы ставим себе задачей, чтобы инвесторы пришли в отрасль, мы должны максимально открыть рынок здесь и сейчас.

С кого взимать плату?

До сих пор ответственность за переработку товара и (или) его упаковки нес тот, кто выпустил этот товар на рынок (например, маленькая компания по производству овощных консервов, которая в своей глубинке никогда ничего и не слышала о РОП).

При такой парадигме у нас в стране по разным сведениям от 4 до 8 млн юридических лиц и индивидуальных предпринимателей подпадало под РОП. А администрировать все это, простите, кто будет? По самым скромным подсчетам, на эти цели необходимо не менее 20 тыс. инспекторов, и всем им нужно платить зарплату.

Не проще ли возложить эту обязанность не на легион производителей товаров в упаковке, а на поставщика упаковки? Тогда и с утилизацией упаковки наступает ясность: не нужно покупать «липовые» акты у предприимчивых обладателей лицензий на переработку отходов, единственным мерилом переработки вторичных ресурсов становится их использование в собственном технологическом цикле. За бутылку, сделанную из вторичного стекла или ПЭТФ, экосбор вносить не надо.

Выводы

1. Для правильных действий нужен правильный понятийный аппарат. Экономика замкнутого цикла, дуальная система, отходы от использования товаров — вот тот глоссарий, используя который мы сможем добиться успеха в реформировании сферы обращения с отходами.

2. Необходимо отказаться от нормативов утилизации, по крайней мере в отношении упаковки.

3. Плательщиком экосбора должен стать производитель упаковки.