Санитарно-защитные зоны: проект новых СанПиН

В прошлом номере мы рассмотрели проекты актов[1], направленных на реализацию положений Постановления Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон»[2] (далее — Постановление № 222, Правила № 222). Настоящая статья посвящена проекту СанПиН[3], разработанных на смену СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны, санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (в ред. от 25.04.2014; далее — СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Отличия проекта СанПиН от СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 начинаются с первого же раздела. Отличается даже объект применения санитарных правил:

Если сейчас СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 распространяются на промышленные объекты и производства, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, то в новой редакции — на предприятия, сооружения, иные объекты и группы объектов, являющиеся такими источниками. При этом в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 четко определено, какие объекты относятся к источникам воздействия, в проекте СанПиН дается лишь ссылка на указанное понятие.

КСТАТИ

Данный термин упоминается и в Правилах № 222, однако и там нет четкой формулировки. Нет ее и ни в одном из рассмотренных ранее проектов актов. Таким образом, критерии отнесения объекта к источнику воздействия до сих пор остаются неясными.

Можно опираться на «старое» определение из СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (превышение 0,1 ПДК и/или ПДУ) или на п. 1 Правил № 222 (превышение санитарно-эпидемиологических правил и норм, т.е. превышение 1 ПДК/ОБУВ/ПДУ).

Кроме того, сохраняется путаница с определением объекта, в отношении которого устанавливается санитарно-защитная зона (далее — СЗЗ). Правила № 222 распространяются на объекты капитального строительства (далее — ОКС), тогда как в проекте СанПиН разработчик явно стремится уйти от ОКС к более широкому понятию «объекты, группы объектов». Под группами объектов, видимо, понимаются совокупности промышленных зданий и сооружений одного предприятия, производства, что возвращает нас к привычному установлению СЗЗ от границы предприятия или земельного участка.

Постановлением № 222 обязанность по установлению СЗЗ возложена на правообладателя ОКС:

Извлечение
из Постановления № 222

[…]
2. Правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил, утвержденных настоящим постановлением, в срок не более одного года со дня вступления в силу настоящего постановления. […]
[…]

В соответствии с п. 3 ст. 5 Земельного кодекса Российской Федерации (в ред. от 03.07.2018):

• правообладатели земельных участков — собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков;

• собственники земельных участков — лица, являющиеся собственниками земельных участков;

• землепользователи — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования;

• землевладельцы — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

• арендаторы земельных участков — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды.

Следовательно, СЗЗ может быть установлена по инициативе собственника, землепользователя, землевладельца, арендатора. Тогда как в проекте СанПиН используется термин «собственник» без упоминания прочих форм владения земельными участками. Этот недочет — один из многих недочетов данного документа и прочих проектов актов в области установления СЗЗ. Складывается впечатление, что разработчики данных проектов мало знакомы с земельным, имущественным правом и другими сферами права, в т.ч. и с санитарным.

Проблема определения объекта, от которого будут устанавливаться границы СЗЗ, в данном аспекте ключевая:

Извлечение
из проекта СанПиН

[…]
1.4. Требования настоящих санитарных правил не распространяются на случаи установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, санитарно-защитных зон источников ионизирующего излучения и иных объектов, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее — объекты) в случае формирования за контурами таких объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, не превышающего санитарно-эпидемиологические требования (гигиенические нормативы).
[…]

Таким образом, если за контурами объекта не превышены санитарно-эпидемиологические требования (гигиенические нормативы), СЗЗ такому объекту не нужна. Легко понять, насколько будет отличаться уровень воздействия, например, за стеной цеха и за забором предприятия. Если исходить из Постановления № 222 и отталкиваться от ОКС, СЗЗ будут нужны практически всем объектам.

Пунктом 1.5 проекта СанПиН подтверждено то, что неявно следует из Постановления № 222: тем, кто уже установил СЗЗ для своего объекта по старым правилам, нет необходимости переустанавливать ее по новым. Однако и здесь может возникнуть недопонимание, т.к. согласно п. 25 Правил № 222 СЗЗ считается установленной со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости. Исходя из этого, СЗЗ, установленные два года назад и ранее, когда нанесение границ СЗЗ на кадастровую карту еще не было обязательным, считаются по новым требованиям неустановленными и не имеют юридической силы[5].

Пункты 2.1–2.3 проекта СанПиН подтверждают, что СЗЗ будут устанавливаться от границ объектов, т.е., очевидно, ОКС. Получается, границы СЗЗ могут проходить даже по территории собственно предприятия, на которой находится ОКС? Это стало бы абсурдным, особенно с учетом того, что лишь небольшая доля ОКС имеет утвержденные границы (с установленными поворотными точками), нанесенные на кадастровую карту.

Кстати, в проекте Порядка понятия «границы объекта» и «контур объекта» используются в качестве синонимов, однако до сих пор мы не имеем их четкого определения[6]. В проекте СанПиН акцент сделан на то, что СЗЗ отделяет опасный объект от определенных земельных участков, используемых для перечисленных в п. 2.2 целей. Перечень таких территорий изменился в соответствии с п. 5 Правил № 222.

Проект СанПиН отдельно описывает процедуру установления СЗЗ для групп промышленных объектов I и II классов опасности:

Из пункта 3.2 проекта СанПиН трудно понять, что имеется в виду под группой объектов — группа ОКС в пределах одного или нескольких земельных участков одного предприятия либо группа аналогичных производственных предприятий? Также не указано, совместно ли разрабатывается общий проект СЗЗ в случае, если объекты принадлежат разным собственникам.

В пункте 3.3 проекта СанПиН перечислены требования к содержанию проекта СЗЗ, причем указанный перечень требований отличается от приведенного в Правилах № 222. Так, в нем отсутствуют список ограничений использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ, и обоснование возможности использования земельных участков для целей, указанных в подп. «б» п. 5 Правил № 222.

Помимо этого, ничего не сказано о необходимости представить программу проведения исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта в контрольных точках и по показателям воздействия.

В отличие от СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, в проекте СанПиН отсутствует понятие санитарного разрыва, что вполне оправдано, поскольку на практике такие разрывы уже давно не устанавливаются.

Отдельно описана ситуация удаленности объектов от нормируемых территорий:

Извлечение
из проекта СанПиН

[…]
3.8. Оценка риска для здоровья населения не проводится для животноводческих, птицеводческих объектов, скотомогильников, кладбищ, а также в случае, если расстояние от границы объекта I–II класса опасности до границ в 2 раза и более превышает ориентировочный размер санитарно-защитной зоны, указанный в главе IX настоящих санитарных правил.
3.9. Для объектов, расположенных от границ ближайших земельных участков, приведенных в пункте 2.2 настоящих санитарных правил, на расстоянии 10 и более километров, при отсутствии родовых угодий коренных малочисленных народов и перспективной жилой застройки (в соответствии с документами территориального планирования) санитарно-защитная зона может быть обоснована проектом санитарно-защитной зоны в соответствии с ориентировочными размерами санитарно-защитных зон, указанными в главе IX настоящих санитарных правил, без проведения расчетов рассеивания химического, биологического загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья населения на основании заявления об установлении санитарно-защитной зоны. К такому заявлению об установлении санитарно-защитной зоны прикладывается карта (план) объекта землеустройства (на бумажном и электронном носителях), оформленная в отношении границ санитарно-защитной зоны объекта в установленном порядке.
[…]

Таким образом, проект СЗЗ для удаленных на более чем 10 км объектов будет содержать только текстовую часть (пояснительную записку) с обоснованием и карту объекта землеустройства.

В проекте СанПиН предусмотрены различные процедуры установления СЗЗ для объектов и групп объектов I–II и III–V классов опасности.

СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрены привилегии только для объектов V класса опасности:

• при их размещении в условиях сложившейся градостроительной ситуации — установление границ СЗЗ таких объектов на основании расчетов без проведения натурных измерений (при условии непревышения ПДК/ПДУ по результатам расчетов);

• для действующих объектов — подтверждение непревышения ПДК/ПДУ на основании измерений в рамках надзорных мероприятий без разработки проекта.

В соответствии с проектом СанПиН границы СЗЗ объектов III–V классов опасности при условии соблюдения ориентировочных границ СЗЗ устанавливаются решением территориального органа Роспотребнадзора. Проект СЗЗ для таких объектов разрабатывается без проведения расчетов рассеивания химического, биологического загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух. К заявлению об установлении СЗЗ прикладывается карта (план) объекта землеустройства, оформленная в отношении границ СЗЗ объекта. Если размер ориентировочной СЗЗ не может быть выдержан, это нужно подтвердить расчетами при установлении СЗЗ.

Согласно п. 4.1 проекта СанПиН проект СЗЗ должен пройти экспертизу, которая может проводиться:

• должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

• юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации;

• экспертами, аттестованными в установленном Правительством Российской Федерации порядке.

Границы СЗЗ устанавливаются решением об установлении СЗЗ. При этом в проекте СанПиН указано, что на основании экспертизы выдается санитарно-эпидемиологическое заключение (далее — СЭЗ), что противоречит п. 14 Правил № 222, согласно которому решение выдается на основании экспертного заключения, а не СЭЗ.

В случае если земельный участок объекта I или II класса опасности (группы объектов, в состав которых входят объекты I и (или) II классов опасности) расположен на территории двух и более субъектов Российской Федерации, границы СЗЗ таких объектов устанавливаются решением Роспотребнадзора.

Проект СанПиН содержит два новых раздела, устанавливающих порядок принятия решения об установлении, изменении СЗЗ (раздел VI) и о прекращении ее существования (раздел VII).

Напомним, что в Правилах № 222 есть пункт, который вызывает недоумение:

Извлечение
из Правил № 222

[…]
11. В целях изменения санитарно-защитной зоны в части уменьшения ее размеров и (или) прекращения действия отдельных ограничений использования земельных участков, расположенных в границах такой зоны, прекращения существования санитарно-защитной зоны при отсутствии соответствующего заявления правообладателя объекта[7] физические лица, юридические лица, органы государственной власти или органы местного самоуправления, не являющиеся правообладателями объектов, вправе провести исследования и измерения атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта (контуром ранее существовавшего объекта) и при наличии оснований для изменения или прекращения существования санитарно-защитной зоны представить в уполномоченный орган соответствующее заявление.
[…]

Иными словами, данный пункт Правил № 222 дает третьим лицам право сократить или прекратить действие СЗЗ либо снять ограничение на использование земельных участков, входящих в СЗЗ, на основании результатов измерений, просто подав заявление в Роспотребнадзор без участия правообладателя объекта. Это может привести к тому, что заинтересованные лица (например, застройщики жилых домов) будут аннулировать действие СЗЗ предприятий на участках, где им это необходимо. В проекте СанПиН данная привилегия у третьих лиц исчезает:

Извлечение
из проекта СанПиН

[…]
7.1. Решение об установлении санитарно-защитной зоны может быть отменено посредством принятия уполномоченным должностным лицом решения о прекращении существования санитарно-защитной зоны по следующим основаниям:
а) уведомление, направленное собственником объекта должностному лицу с указанием причины отмены решения об установлении санитарно-защитной зоны (прекращение деятельности, оказывающей вредное воздействие);
б) уведомление, направленное уполномоченному должностному лицу иными заинтересованными лицами, согласованное с собственником объекта[8] (при наличии у объекта собственника), с указанием основания для принятия решения о прекращении существования санитарно-защитной зоны.
[…]

Следовательно, без «одобрения» собственника аннулировать СЗЗ не получится. Однако здесь мы вновь видим замену понятия «правообладатель» на понятие «собственник», что сужает круг лиц, владеющих объектом и имеющих право голоса в отношении сокращения и прекращения существования СЗЗ.

Раздел VIII проекта СанПиН устанавливает порядок использования земельных участков в границах СЗЗ и соответствует разделу V СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

В список объектов, которые нельзя размещать в СЗЗ, добавились казармы и тюрьмы, зато исчезли спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, а лечебно-профилактические учреждения заменены на медицинские организации стационарного типа. Проектом СанПиН запрещено размещать в СЗЗ комплексы водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, но с уточнением, что такие комплексы можно размещать в СЗЗ объекта, если они необходимы для его деятельности.

Отметим, что раздел VIII проекта СанПиН не полностью соответствует подп. «б» п. 5 Правил № 222 (например, в нем отсутствует запрет на использование земельных участков для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции).

Кроме того, проект СанПиН не исключает запрет для таких вспомогательных объектов, необходимых для деятельности предприятия, как котельные, прачечные, локальные очистные сооружения и т.д.

Пункт 8.4 проекта СанПиН допускает размещать в СЗЗ те же объекты, что и п. 5.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, кроме поликлиник, а также снимает ограничение срока в две недели для помещений пребывания работающих по вахтовому методу.

Некоторые разделы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 полностью исчезли из проекта СанПиН. Так, отсутствуют требования по учету физических факторов воздействия на население при установлении СЗЗ, а также по установлению СЗЗ для маломощных котельных (менее 200 Гкал), крышных, встроенно-пристроенных котельных и электроподстанций.

Извлечение
из СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03

7.1.10. Производство электрической и тепловой энергии при сжигании минерального топлива

[…]
Примечания:
1. Для котельных тепловой мощностью менее 200 Гкал, работающих на твердом, жидком и газообразном топливе, размер санитарно-защитной зоны устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнений атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.), а также на основании результатов натурных исследований и измерений.
2. Для крышных, встроенно-пристроенных котельных размер санитарно-защитной зоны не устанавливается. Размещение указанных котельных осуществляется в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнений атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух, а также на основании результатов натурных исследований и измерений.
3. Для электроподстанций размер санитарно-защитной зоны устанавливается в зависимости от типа (открытые, закрытые), мощности на основании расчетов физического воздействия на атмосферный воздух, а также результатов натурных измерений.

Поскольку котельные тепловой мощностью менее 200 Гкал и прочие объекты не включены в новую санитарную классификацию, они попадут под действие п. 3.1 проекта СанПиН и для установления СЗЗ для таких объектов будет необходимо проведение оценки риска для здоровья населения. Данное требование абсурдно, т.к. более мощные ТЭЦ и районные котельные тепловой мощностью 200 Гкал и выше, работающие на газовом и газомазутном топливе, относятся к III классу опасности и оценку риска для них проводить не нужно.

Кроме того, решение об установлении СЗЗ для таких «неклассифицированных» объектов принимает Главный государственный санитарный врач Российской Федерации.

Изменения внесены и в саму санитарную классификацию.

Так, производство товаров бытовой химии из готовых исходных продуктов и склады их хранения перенесены из IV в V класс раздела «Химические объекты и производства».

Производство приборов для электрической промышленности (электроламп, фонарей и т.д.) при отсутствии литейных цехов и без применения ртути, производство координатно-расточных станков и полиграфические комбинаты также перешли из IV в V класс раздела «Металлургические, машиностроительные и металлообрабатывающие объекты и производства».

В СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 указано, что для промышленных объектов по добыче природного газа с высоким содержанием сероводорода (более 1,5–3 %) и меркаптанов размер СЗЗ устанавливается не менее 5000 м, а при содержании сероводорода 20 % и более — до 8000 м. В проекте СанПиН данное примечание исчезло.

К разделу «Строительная промышленность» добавились объекты V класса:

Извлечение
из проекта СанПиН

9.1.4. Строительная промышленность

[…]
Класс V
1. Производство добавок (пластификаторов, интенсификаторов и других) для бетонов, строительных растворов и иных подобных продуктов (до 50 тыс. т/год по сухому сырью) методом смешения и растворения в воде веществ 3–4 классов опасности.
2. Производство глиняных изделий.

Ряд текстильных объектов производства и объектов пищевой промышленности перешли из IV в V класс.

Изменились характеристики объектов животноводства: добавилось количество голов для свиноводческих комплексов, звероводческие фермы по количеству голов разделены на I и II классы, овцеводческие — на II и III классы, а в V класс перенесены тепличные и парниковые хозяйства.

Раздел «Сооружения санитарно-технические, транспортной инфраструктуры, объекты коммунального назначения, спорта, торговли и оказания услуг» также претерпел изменения: допускается размещение кладбища площадью более 40 га, и данный объект относится к I классу.

Банно-прачечные комбинаты перешли из IV в V класс.

Полностью переработан раздел «Канализационные очистные сооружения»: он разделен на 5 классов со стандартными размерами СЗЗ.

Санитарные разрывы от автомобильных стоянок, наземных магистральных трубопроводов, газопроводов, компрессорных станций, нефтеперекачивающих станций из проекта СанПиН исключены.

Выводы

Итак, какие выводы мы можем сделать после анализа проектов актов, призванных претворить в жизнь требования Постановления № 222 — документа внезапного и неоднозначного? В целом все проекты недоработанные и содержат множество недочетов. Разработчики данных проектов явно пытаются сгладить острые углы и заполнить пробелы Постановления № 222, однако пока это получается без особого успеха.

Основное, что стало понятно после анализа проекта СанПиН:

1) термины «объект» и «контур объекта» так до конца и не сформулированы;

2) термин «источник воздействия» не имеет четких критериев (0,1 ПДК/ОБУВ/ПДУ или все же 1?);

3) объектам, установившим СЗЗ до выхода Постановления № 222, переустанавливать ее нет необходимости;

4) оценку риска для здоровья населения нужно проводить только объектам I и II классов опасности, а не всем без исключения. При этом в текущей редакции проекта СанПиН оценка риска нужна для маломощных газовых котельных, и устанавливать СЗЗ для таких объектов будет Главный государственный санитарный врач Российской Федерации;

5) понятие санитарного разрыва осталось в прошлом.