Сточные воды и отходы: от определений к разграничению

Вопрос разграничения таких объектов материального мира, как сточные воды и отходы, является поводом для дискуссий на протяжении долгого периода.

Относительно недавно Минприроды России в письме от 13.07.2015 № 12-59/16226 «О рассмотрении обращения» озвучило позицию о разграничении сточных вод (примером послужили жидкие фракции, выкачиваемые из выгребных ям) и отходов производства и потребления, которая, по мнению ведомства, является обоснованной и сводится к следующему.

Решение вопроса отнесения веществ к сточным водам или отходам зависит от способа удаления спорных веществ:

1) если удаление осуществляется в водный объект, спорные вещества следует признать сточными водами;

2) если удаление осуществляется способами, исключающими сброс в водный объект, оснований для признания спорных веществ сточными водами нет (цитируем: «…такие стоки не подпадают под определение сточных вод в терминологии Водного кодекса Российской Федерации, и их следует считать жидкими отходами», читай: спорные вещества следует признавать отходами).

Очевидно, что подобная позиция основана на чем угодно, кроме логики и здравого смысла.

Обратите внимание: на самом деле к сточным водам «в терминологии» Водного кодекса Российской Федерации (в ред. от 29.07.2017; далее — ВК РФ) относятся:

• дождевые воды;

• талые воды;

• инфильтрационные воды;

• поливомоечные воды;

• дренажные воды;

• сточные воды централизованной системы водоотведения (далее — ЦСВ);

• иные воды, отведение (сброс) которых в водные объекты осуществляется после их использования;

• иные воды, сток которых в водные объекты осуществляется с водосборной площади.

Вопреки позиции, изложенной Минприроды России, способ удаления веществ не является критерием отнесения данных веществ к категории сточных вод или категории отходов производства и потребления.

Более того, по мнению Центра правовой экологии, идентификация спорных веществ в качестве сточных вод или отходов производства и потребления осуществляется на этапе, предшествующем этапу выбора способа удаления спорных веществ.

Если бы такой способ удаления объекта материального мира, как удаление в водный объект, был единственным критерием отнесения рассматриваемого объекта материального мира к категории «сточные воды» (а не «отходы»), то не имел бы смысла содержащийся в ч. 1 ст. 56 ВК РФ запрет: сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в т.ч. выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов), запрещаются.

К СВЕДЕНИЮ

Подобный запрет продублирован также в п. 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 29.07.2017).

Необходимо отметить, что если бы такой способ удаления объекта материального мира, как удаление не в водный объект, был единственным критерием отнесения рассматриваемого объекта материального мира к категории «отходы» (а не «сточные воды»), то законодательство о недрах, в свою очередь, не предусматривало бы возможность сброса в недра сточных вод (применимые положения законодательства о недрах будут рассмотрены ниже).

Справедливости ради скажем, что Центру правовой экологии, не выполняющему функцию Регулятора в рассматриваемой сфере отношений, в отличие от Минприроды России, к компетенции которого вопросы правового регулирования рассматриваемой сферы отношений относятся непосредственно, проще констатировать очевидное: на сегодняшний день законодательство (в т.ч. подзаконные нормативные правовые акты) не позволяет назвать бесспорные критерии разграничения понятий «сточные воды» и «отходы производства и потребления».

Для того чтобы в этом убедиться, в первую очередь обратимся к определениям спорных категорий.

Определение понятия «сточные воды»

Действующее законодательство предусматривает два нормативно установленных определения понятия «сточные воды»:

1) установленное в ВК РФ;

2) установленное в Федеральном законе от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (в ред. от 29.07.2017; далее — Федеральный закон № 416-ФЗ).

В соответствии с п. 19 ст. 1 ВК РФ сточные воды — дождевые, талые, инфильтрационные, поливомоечные, дренажные воды, сточные воды ЦСВ и другие воды, отведение (сброс) которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с водосборной площади.

Таким образом, к сточным водам, с точки зрения ВК РФ, относятся:

• дождевые воды;

• талые воды;

• инфильтрационные воды;

• поливомоечные воды;

• дренажные воды;

• сточные воды ЦСВ;

• иные воды, отведение (сброс) которых в водные объекты осуществляется после их использования;

• иные воды, сток которых в водные объекты осуществляется с водосборной площади.

То есть общий признак «сточных вод», на которые распространяется действие ВК РФ, — их относимость к категории «воды».

В соответствии с п. 23 ст. 2 Федерального закона № 416-ФЗ сточные воды ЦСВ — принимаемые от абонентов в ЦСВ воды, а также дождевые, талые, инфильтрационные, поливомоечные, дренажные воды, если ЦСВ предназначена для приема таких вод.

Исходя из данного определения, к сточным водам ЦСВ относятся:

• воды, принимаемые от абонентов в ЦСВ;

•дождевые, талые, инфильтрационные, поливомоечные, дренажные воды, если ЦСВ предназначена для приема таких вод.

То есть общий признак «сточных вод», на которые распространяется действие Федерального закона № 416-ФЗ, — либо их прием в ЦСВ, либо предназначенность ЦСВ для приема таких вод.

Таким образом, в законодательстве отсутствует определение единого, общего понятия «сточные воды».

В отдельных сегментах правового регулирования — ВК РФ, Федеральный закон № 416-ФЗ — имеются определения понятия «сточные воды», оптимизированные для регулируемой сферы отношений.

При этом анализ определений понятия «сточные воды», содержащихся в ВК РФ и Федеральном законе № 416-ФЗ, позволяет выделить два общих критерия отнесения объектов материального мира к категории «сточные воды»:

1) сточные воды — воды (которые при этом могут иметь разное происхождение);

2) сточные воды — воды, для которых характерна некоторая динамика (их отводят, сбрасывают, принимают, осуществляется их сток).

Очевидно, данный перечень признаков не является законченным (двумя названными признаками обладает в том числе вода в естественных водных объектах — водотоках, например в реках).

Однако иные признаки определения понятия «сточные воды», содержащиеся в ВК РФ и Федеральном законе № 416-ФЗ, выделить не позволяют.

Важно также отметить, что действующее законодательство не устанавливает критерии отнесения веществ (смеси веществ) к категории «воды».

Полагаем, что (с учетом критерия разумности) такие вещества (смеси веществ) должны:

1) иметь жидкое агрегатное состояние;

2) содержать тот или иной (четко не определенный) процент воды (H₂O).

Определение понятия «отходы производства и потребления»

В соответствии с абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.12.2016; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) отходы производства и потребления — вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Следует отметить, что законодательство об отходах производства и потребления не устанавливает иных критериев отнесения веществ или предметов к отходам производства и потребления, за исключением критериев, предусмотренных абз. 2 ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ.

На основании определения понятия «отходы производства и потребления» можно обозначить два критерия, одновременное наличие которых является основанием для отнесения объектов материального мира к отходам производства и потребления:

1) образование соответствующих веществ или предметов в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления;

2) совершение в отношении таких веществ или предметов удаления; предназначенность таких веществ или предметов к удалению; необходимость удаления таких веществ или предметов («подлежат удалению»).

Отнесение веществ одновременно к категории отходов производства и потребления и сточных вод

Критерии отнесения веществ или предметов к категории «отходы производства и потребления» не позволяют отграничить понятие «сточные воды» от понятия «отходы производства и потребления» в случае, если спорное вещество:

1) имеет жидкое агрегатное состояние;

2) содержит тот или иной (четко не определенный) процент воды (H₂O);

3) образовано в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления;

4) в отношении такого вещества совершается удаление; вещество предназначено к удалению; вещество должно быть удалено («подлежит удалению»).

Возможность наличия у отходов жидкого агрегатного состояния подтверждается п. 9 Порядка ведения государственного кадастра отходов, утвержденного Приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 792, в котором перечислены варианты агрегатного состояния отходов: 01 — твердый, 02 — жидкий, 03 — пастообразный и др.

Возможность наличия у отходов жидкого агрегатного состояния и содержания в их составе некоторого количества воды подтверждается примерами из Федерального классификационного каталога отходов, утвержденного Приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 (в ред. от 20.07.2017):

• раствор хлорида кальция, отработанный при глушении и промывке скважин (2 91 241 14 31 4);

• раствор солевой, отработанный при глушении и промывке скважин, умеренно опасный (2 91 241 81 31 3);

• воды промывки окрасочных камер от красителей на водной основе при обработке изделий из дерева (3 05 375 21 39 4);

• смазочно-охлаждающие жидкости на водной основе, отработанные при металлообработке (3 61 211 02 31 4).

Таким образом, действующее законодательство не содержит критериев разграничения понятий «сточные воды» и «отходы производства и потребления».

Более того, определение понятия «отходы производства и потребления» не исключает возможности идентификации в качестве отходов производства и потребления сточных вод, образованных от использования воды.

Разграничение понятий «сточные воды, закачиваемые (сбрасываемые) в недра» и «отходы производства и потребления»

Наибольшее значение, на наш взгляд, этот вопрос приобретает при идентификации лицом образующихся в процессе его деятельности веществ, которые хозяйствующий субъект планирует помещать (размещать, сбрасывать, закачивать в недра).

Напомним, что в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 23 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 30.09.2017; далее — Закон № 2395-1) одним из основных требований по рациональному использованию и охране недр является предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении отходов I–V классов опасности, сбросе сточных вод, размещении в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.

Согласно п. 6.8 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 № 3314-1 (в ред. от 05.04.2016; далее — Положение), лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, удостоверяет право пользования определенными участками недр для подземного хранения нефти, газа, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод и иных нужд.

Таким образом, законодательство о недрах фактически разграничивает удаление в недра:

• отходов (именуемых «отходы производства», «отходы I–V классов опасности»);

• попутных вод (вод, извлеченных из недр вместе с углеводородным сырьем);

• вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья;

• «иных» сточных вод.

При этом действующее законодательство не предусматривает:

1) определение понятия «сточные воды, сбрасываемые (закачиваемые) в недра»;

2) иные определения понятия «сточные воды», за исключением определений, установленных ВК РФ и Федеральным законом № 416-ФЗ.

Более того, ни законодательство о недрах, ни законодательство об отходах производства и потребления не устанавливают критерии разграничения понятий «сточные воды, сбрасываемые (закачиваемые) в недра» и «отходы производства и потребления».

В свою очередь, определение понятия «отходы производства и потребления» не исключает возможности идентификации в качестве отходов производства и потребления сточных вод, сбрасываемых (закачиваемых) в недра.

Однако, по мнению Центра правовой экологии, указание в Законе № 2395-1 и Положении на понятия «сточные воды, сбрасываемые (закачиваемые) в недра» и «отходы производства и потребления» как отдельные объекты материального мира свидетельствует о контекстуальном разграничении указанных понятий в законодательстве о недрах.

Возможные аргументы в пользу позиции о недопустимости признания сточных вод, закачиваемых в недра, отходами производства и потребления

Центр правовой экологии обращает внимание на то, что бесспорные аргументы в пользу позиции о недопустимости признания сточных вод, закачиваемых в недра, отходами производства и потребления отсутствуют.

При этом в качестве доводов при обосновании недопустимости признания сточных вод, закачиваемых в недра, отходами производства и потребления в совокупности могут быть использованы следующие тезисы:

1) законодательство о недрах указывает на понятия «сточные воды, сбрасываемые (закачиваемые) в недра» и «отходы производства и потребления» как на отдельные объекты материального мира, что свидетельствует о разграничении указанных понятий;

2) вещества, сбрасываемые (закачиваемые) в недра, образованы в результате очистки воды, а не обработки отходов производства и потребления, в связи с чем представляют собой очищенную сточную воду;

3) факт осуществления сброса сточных вод (а не отходов производства и потребления) подтверждается:

• наличием у лица, осуществляющего сброс сточных вод в недра, лицензии на право пользования недрами, предусматривающей условия сброса сточных вод с указанием объема и качества сточных вод, допустимых к сбросу в недра;

• соответствием сбрасываемых в недра веществ условиям лицензии, предъявляемых к объему и качеству сточных вод, допустимых к сбросу в недра.