Дифференциация административной ответственности в области обращения с отходами: шаг вперед, два шага назад

В статье расскажем о том, как предлагается дифференцировать административную ответственность за нарушения в области обращения с отходами в соответствии с новым законопроектом о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в ред. от 29.07.2017; далее — КоАП РФ).

Прежде всего напомним, как сформулирована действующая редакция ст. 8.2 КоАП РФ:

Извлечение
из КоАП РФ

Статья 8.2. Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами

Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Такой бланкетный способ изложения нормы права[1], во-первых, затрудняет ее применение на практике, а во-вторых — устанавливает одинаковую ответственность за разные по степени тяжести и последствиям правонарушения, не позволяя эту ответственность как-то дифференцировать. Особенностям и проблемам применения ст. 8.2 КоАП РФ мы уделили большое внимание в материале, опубликованном уже более двух лет назад[2]. В этой же статье мы рассказали о насущности введения дифференцированной ответственности за разные административные правонарушения, а также о законодательной инициативе проекта Федерального закона № 690757-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации»[3] (далее — проект № 690757-6), выразив критические замечания об этом законопроекте.

Год назад мы рассказали о дальнейшей судьбе проекта № 690757-6[4], дополнив статью нашими критическими соображениями о его доработанном тексте. Комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству (уже нового созыва) 06.10.2016 был назначен ответственным в работе над проектом № 690757-6, но с тех пор ничего нового в этой истории не произошло. Скоро сказка сказывается, да не скоро дело делается...

Тем временем 11.01.2017 был зарегистрирован предложенный депутатом Госдумы О.А. Ниловым проект Федерального закона № 75317-7 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности за сброс отходов производства и потребления за пределами специально отведенных для этого территорий, а также установления повышенной ответственности по загрязнению земель лесного фонда, водного фонда, особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах)»[5] (далее — проект № 75317-7).

КСТАТИ

Любопытно, что об обращении с отходами в названии законопроекта ничего не говорится, хотя предлагаемые изменения касаются и ст. 8.2 КоАП РФ, и выделения в отдельную статью нарушений санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами (не беремся судить, с чем связана такая «конспирация»).

Проектом № 75317-7 предусмотрены изменения в ст. 8.2, 8.13, 8.31 и 8.39 КоАП РФ (о ст. 8.2 КоАП РФ мы поговорим далее, т.к. именно она посвящена нарушениям в области обращения с отходами).

Также проектом № 75317-7 предлагается дополнить КоАП РФ новой статьей[6], предусматривающей ответственность за «сброс отходов производства и потребления (в том числе бытовых отходов мусора) за пределами специально отведенных и оборудованных для этих целей территорий, кроме случаев, установленных статьями 8.13, 8.2, 8.31, 8.39 настоящего Кодекса». Что такое «бытовые отходы мусора», проект № 75317-7 не уточняет; этот достаточно тавтологичный (если не сказать — нелепый) термин отсутствует в действующих нормативных правовых актах. И в целом, по нашему мнению, в такой новелле особого смысла нет, потому что ответственность за нарушения, связанные с обращением с отходами (к которым можно отнести и сброс отходов за пределами специально отведенных и оборудованных территорий), уже установлена ст. 8.2 КоАП РФ.

Кроме того, в КоАП РФ есть и другие статьи, предусматривающие ответственность за сходные правонарушения. Например, ч. 2 ст. 8.6 «Порча земель» КоАП РФ устанавливает в том числе ответственность за порчу земель в результате нарушения правил обращения с отходами, причем административное наказание для юридических лиц предусмотрено в виде штрафа от 40 до 80 тыс. руб. или в виде приостановления деятельности на срок до 90 суток (в то время как предлагаемый размер наказания в проектируемой статье мало от этого отличается и составляет от 50 до 80 тыс. руб., но приостановление деятельности не предусмотрено), а размер административного наказания согласно ст. 8.2 КоАП РФ значительно выше.

Заслуживает интереса введение проектом № 75317-7 другой статьи — «Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, хранению и захоронению отходов производства и потребления»[7].

По аналогии с проектом № 690757-6 нарушения санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами выделены в отдельную статью. Но, в отличие от проекта № 690757-6, проект № 75317-7 предлагает дифференцировать ответственность: усилить ее в тех случаях, когда административное правонарушение связано с причинением вреда (или с угрозой причинения вреда) жизни или здоровью граждан.

Планируется установить следующие виды административных наказаний:

Полагаем, подобная дифференциация была бы вполне оправдана. Но размеры штрафов за нарушения, не связанные с причинением вреда или угрозой причинения вреда, представляются нам несоразмерно высокими.

Также отметим, что авторы законопроекта не учли существенное обстоятельство — одновременное назначение штрафа и приостановление деятельности противоречит ст. 3.3 КоАП РФ, поскольку оба эти вида наказаний являются основными наказаниями, а за одно правонарушение может быть назначено только одно основное наказание или основное и дополнительное (к дополнительным может относиться, например, конфискация орудия совершения административного правонарушения).

Остановимся теперь подробнее на планируемых изменениях в ст. 8.2 КоАП РФ, которую предлагается назвать «Несоблюдение требований при обращении с отходами производства и потребления». Непонятно, почему слово «экологических» в названии статьи опущено, коль скоро предложено санитарно-эпидемиологические требования вынести в отдельную статью.

В статье 8.2 КоАП РФ планируется следующая дифференциация ответственности:

Мы считаем чрезмерно высоким предлагаемый размер административного наказания за правонарушения, предусмотренные чч. 1 и 2 указанной статьи. Особенно очевидна несоразмерность наказания за несоблюдение или отсутствие установленных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Эти правонарушения, как правило, не представляют опасности для окружающей природной среды, и на практике — когда предприятия при согласовании проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — ПНООЛР) сталкиваются с проблемами, зачастую искусственно создаваемыми государственными служащими, — это неотвратимо приведет к огромным штрафам, которые могут вызвать вынужденные массовые закрытия предприятий.

Кстати, напомним, что в настоящее время нормативы образования отходов не подлежат утверждению государственными органами. Согласно ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.12.2016) норматив образования отходов — установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции (т.е. это удельная величина, которая только рассчитывается в ПНООЛР), в то время как по итогам рассмотрения ПНООЛР выдается документ, в котором государственные органы утверждают лимиты на размещение отходов, а также показатель, характеризующий количество отходов (в тоннах), образующихся за год. Этот показатель в нормативных правовых актах[8] и выдаваемых государственными органами предприятиям документах называется «предлагаемый норматив образования отходов в среднем за год» или «норматив образования отходов, осредненный за год», что по своей сути нормативом образования отходов не является, а норм законов, в которых говорилось бы о необходимости соблюдать количество образующихся в течение года отходов, не существует[9]. Поэтому формулировка состава административного правонарушения, выраженного в отсутствии установленных нормативов образования отходов, нуждается в пересмотре.

И в любом случае отсутствие на предприятии ПНООЛР (как и нарушения, связанные с несоблюдением лимитов на размещение отходов) не может нести такой угрозы общественным отношениям, которой был бы адекватен заоблачный штраф в полмиллиона рублей. Мы уже писали об этом в прошлогодней статье, но позволим себе повториться, чтобы еще раз высветить проблему: за несоблюдение установленных лимитов на размещение отходов (сверхлимитное размещение) предприятия обязаны вносить повышенную плату за негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС), т.е. предприятия наказываются рублем за превышение лимитов.

Кроме того, в случаях буквального применения предлагаемой формулировки административного правонарушения возможны ситуации, при которых штрафовать на 400–500 тыс. руб. (или приостанавливать деятельность на 90 суток) будут даже за превышение лимитов на размещение отходов всего на несколько килограммов. Но это же крайне несправедливо!

Абсурдным кажется предложение дифференцировать ответственность за отсутствие установленных лимитов на размещение отходов I–IV (с одной стороны) и V (с другой) классов опасности.

К СВЕДЕНИЮ

В первоначальном варианте проекта № 690757-6 эта идея уже предлагалась, но в доработанном варианте от нее справедливо отказались. Ведь случаи, когда на предприятии образуются лишь отходы V класса опасности, чрезвычайно редки.

Логичнее было бы выделить в качестве отдельного правонарушения «несоблюдение обязанностей по установлению нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» (со штрафными санкциями не выше ныне существующих).

Согласно действующим в настоящее время законодательным актам, целям установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение служит разработка ПНООЛР, поэтому отсутствие ПНООЛР может рассматриваться как несоблюдение таких обязанностей. А в соответствии со ст. 31.1 (вступит в силу 01.01.2019) Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, будут обязаны получить комплексное экологическое разрешение, заявка на получение которого должна будет содержать обоснование нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Но такая заявка будет содержать и другую информацию об объекте, оказывающем НВОС, поэтому в будущем, возможно, потребуется вводить в КоАП РФ отдельную статью о несоблюдении обязанностей по получению комплексного экологического разрешения. Однако ничто не вечно под луной, и возможно, до 01.01.2019 законодатели еще что-нибудь новое придумают в области нормирования и обращения с отходами или пересмотрят ранее принятые законы...

Что касается перспектив введения наказания за несоблюдение нормативов образования отходов (удельных величин), то для начала нужно иметь механизм их утверждения государственными органами (если это вообще целесообразно), а также нужен механизм определения того, в каких случаях несоблюдение этих удельных величин должно наказываться (поскольку оно может быть вызвано разными факторами или результат такого несоблюдения может не нести никакой угрозы окружающей природной среде и общественным отношениям).

Отметим и абсурдность требования о соблюдении гражданами нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, поскольку обязанность по разработке ПНООЛР гражданами законодательством не предусмотрена.

КСТАТИ

Проект № 75317-7 предлагает в качестве наказания административное приостановление деятельности на срок до 90 суток с конфискацией орудий совершения административного правонарушения, но какое может быть орудие правонарушения при отсутствии установленных лимитов на размещение отходов? Бездействующие компьютеры или принтеры на предприятиях?! Или принтеры Росприроднадзора, на которых был распечатан отказ в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение?! А какое орудие совершения правонарушения может быть при несоблюдении лимитов на размещение отходов? Технологическое оборудование предприятия?!

Некоторые правонарушения в проекте № 75317-7 сформулированы, по нашему мнению, некорректно, например «отсутствие учета в области обращения с отходами», «отсутствие отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (для субъектов малого и среднего предпринимательства)», «отсутствие паспортов отходов I–IV классов опасности», «отсутствие инвентаризации объектов размещения отходов».

Так, отчетность об образовании отходов субъектами малого и среднего предпринимательства может быть составлена, но не представлена в соответствующий орган государственной власти. Учет в области обращения с отходами может вестись, но при этом с нарушениями законодательства.

Формулировки этих правонарушений в проекте № 690757-6 были более логичными. Сравните:

Инвентаризация объектов размещения отходов — это не какой-то документ (который может отсутствовать), а периодический процесс, проводимый юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими объекты размещения отходов, по результатам которого в двух экземплярах составляется характеристика объекта размещения отходов (один экземпляр в уведомительном порядке направляется в территориальный орган Росприроднадзора)[10]. Поэтому более корректной была бы, например, такая формулировка: «несоблюдение обязанностей по проведению инвентаризации объектов размещения отходов».

Что касается паспортов отходов, то они на предприятии могут быть в наличии, но при этом могут быть оформлены не в соответствии с требованиями законодательства; или могут быть оформлены в соответствии с требованиями законодательства, но при этом не направлены соответствующим образом в Росприроднадзор. Поэтому логичнее была бы такая формулировка, как «несоблюдение обязанностей по паспортизации отходов I–IV классов опасности или нарушение порядка паспортизации отходов I–IV классов опасности».

А вообще говоря, если вынести за скобки некорректные формулировки и другие ошибки и неточности, в предложенном законопроекте мы видим не попытку дифференцировать ответственность за различные по своей сути и последствиям административные правонарушения, связанные с обращением с отходами, а попытку резко ужесточить ответственность за отсутствие ПНООЛР, за несоблюдение лимитов на размещение отходов, а также за все остальные нарушения законодательства в области обращения с отходами, не указанные в чч. 3 и 4 предлагаемой новой редакции ст. 8.2 КоАП РФ.

При этом странным выглядит уравнивание размеров наказания для юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (за исключением ч. 4, где размеры административных штрафов для юридических лиц выше). Для юридических лиц размер наказания вообще одинаков за все виды указанных в чч. 3 и 4 правонарушений, что дискредитирует саму идею дифференциации ответственности.

В сравнении с проектом № 75317-7 проект № 690757-6 выглядит намного более справедливым: в нем предлагалась реальная дифференциация ответственности за те правонарушения в области обращения с отходами, которые не являются опасными для окружающей природной среды и не несут большой опасности общественным отношениям. Хоть и раскритикованный (и нами, и Минэкономразвития России, давшим отрицательное заключение об оценке регулирующего воздействия), но проект № 690757-6 был определенным шагом вперед в деле дифференциации ответственности за административные правонарушения в области обращения с отходами.

Проект № 75317-7, по нашему мнению, является крайне несправедливым. Помимо перспектив пополнения государственной казны за счет увеличения размеров штрафов до заоблачных высот за правонарушения, которые далеко не всегда представляют опасность для окружающей среды, новый законопроект несет в себе угрозу подрыва экономики и социальной обстановки в России, поскольку, как мы уже отметили, несоразмерные совершенным административным правонарушениям штрафные санкции могут привести к закрытию многих предприятий.

Разумное зерно, которое есть в проекте № 75317-7, — идея дифференцировать ответственность за нарушения санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами в зависимости от причиненного вреда и угрозы вреда жизни и здоровью граждан. Эту идею имело бы смысл распространить и на административные правонарушения, связанные с несоблюдением экологических требований при обращении с отходами, увязав с причиненным вредом окружающей среде (или с угрозой причинения такого вреда) в результате совершения административного правонарушения. И размер административного штрафа в случае отсутствия вреда окружающей среде и отсутствия угрозы причинения вреда желательно установить за соответствующие правонарушения ниже, чем размеры штрафа в действующей редакции ст. 8.2 КоАП РФ.

Фигурально выражаясь, если проект № 690757-6 был шагом вперед в реализации идеи дифференциации ответственности за правонарушения в области обращения с отходами, то проект № 75317-7 — это два шага назад (учитывая и то, что проект № 690757-6 был принят в первом чтении, и то, что в проекте № 75317-7 предлагаются идеи, ранее уже отвергнутые).

Пока непонятно, будет ли продолжена работа над проектом № 690757-6, и если будет, то как это будет сочетаться с работой над проектом № 75317-7. Но выражаем надежду, что проект № 75317-7 в предложенном варианте (или даже с некоторыми «косметическими» улучшениями) не примут.

В этой связи порадовал тот факт, что Алтайское краевое Законодательное Собрание 02.05.2017 представило в Госдуму отзыв, в котором выразило свое отношение к проекту № 75317-7: считать его принятие нецелесообразным. Правда, пять органов законодательной власти субъектов Российской Федерации поддержали этот законопроект, но, например, на проект № 690757-6 отрицательных отзывов вообще не было.

Оптимизм внушает и то, что Правовое управление Госдумы подготовило Заключение[11], в котором справедливо указало на спорные, сомнительные и не соответствующие законодательству формулировки, в т.ч. и на некоторые из тех, что мы отметили (и на ряд других, касающихся предлагаемых изменений в ст. 8.13, 8.31, 8.39 КоАП РФ, которые мы не рассматривали в настоящем материале).

«Справочник эколога» будет и дальше следить за тем, как будет реализовываться в законотворчестве идея дифференциации ответственности за административные правонарушения в области обращения с отходами, и мы призываем всех заинтересованных лиц — экологов, руководителей предприятий, здравомыслящих представителей государственных органов — быть к этой проблеме неравнодушными и высказывать свое мнение любыми возможными способами.