Установление охранных зон для водных объектов особого значения

В соответствии с действующим российским законодательством зонирование территорий, прилегающих к урезу воды различных водных объектов общего пользования, направлено на обеспечение свободного доступа граждан (береговая полоса) и предотвращение негативного воздействия на экологическую обстановку водоемов и водотоков (водоохранная зона, прибрежная защитная полоса, рыбоохранная зона).

При экологическом проектировании ряд вопросов может вызвать установление размеров зон особого режима природопользования вблизи береговой линии некоторых водных объектов и ограничений деятельности в их границах.

Можно сказать, что водоохранная зона является неким аналогом санитарно-защитной зоны (далее — СЗЗ) для предприятий с той лишь разницей, что СЗЗ устанавливается для минимизации негативного воздействия промышленных загрязнений на прилегающие территории (в первую очередь, селитебные), а водоохранная зона предназначена для защиты водного объекта от возможных негативных воздействий хозяйственной и промышленной деятельности на побережье.

В отличие от СЗЗ, размеры которых могут значительно варьироваться в каждом конкретном случае в зависимости от класса опасности предприятия и результатов оценки зоны его воздействия (в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»)[1], размеры водоохранных зон четко определены Водным кодексом в зависимости от вида и размера водного объекта (пп. 4–10 ст. 65 ВК РФ) и без учета ландшафтных характеристик прибрежной зоны, степени эвтрофированности водоема и его способности к самовосстановлению, а также интенсивности предполагаемой деятельности, оказывающей негативное воздействие на водный объект.

В соответствии с ч. 2 ст. 65 ВК РФ в границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, в границах которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности. Размеры прибрежных защитных полос, определяющиеся в общем случае чч. 11, 12 ст. 65 ВК РФ, не превосходят размеров водоохранных зон, что следует из ч. 2 ст. 65 ВК РФ. В то же время ч. 13 ст. 65 ВК РФ устанавливает ширину прибрежной защитной полосы водного объекта (реки, озера, водохранилища), имеющего особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), в 200 м независимо от уклона прилегающих земель. Таким образом, для озер, водохранилищ и рек протяженностью менее 50 км прибрежная защитная полоса выходит за границы водоохранной зоны, что противоречит ч. 2 ст. 65 ВК РФ.

Размеры прибрежных защитных полос, установленные Водным кодексом для различных водных объектов, практически совпадают с размерами рыбоохранных зон, устанавливаемых в целях сохранения условий для воспроизводства водных биоресурсов (ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»; в ред. от 12.03.2014; далее — Федеральный закон № 166-ФЗ) в соответствии с Правилами установления рыбоохранных зон, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 06.10.2008 № 743.

Отметим, что в Федеральном законе № 166-ФЗ не прописано, какие именно ограничения и особые режимы предусматриваются для рыбоохранных зон.

Порядком установления на местности границ рыбоохранных зон, утвержденным Приказом Росрыболовства от 15.12.2008 № 410, определяется процедура установления на местности границ рыбоохранных зон посредством размещения специальных информационных знаков. Основанием для размещения специальных знаков являются приказы Росрыболовства об установлении рыбоохранных зон.

В связи с жестким регламентированием нормами Водного кодекса размеров водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы остается не вполне ясной ситуация при осуществлении проектирования вблизи водных объектов особого значения.

Рассмотрим в качестве примера Онежское озеро. Оно занимает первое место среди объектов рыбохозяйственного фонда Республики Карелия по объему вылова рыбы, который достигает 70 % от всей промысловой продукции пресноводных водоемов данного субъекта Российской Федерации. Кроме того, озеро является местом обитания редких и нуждающихся в охране видов и экологических форм рыб, которые занесены в Красную книгу Карелии. Все это косвенно указывает на особо ценное рыбохозяйственное значение озера. Кроме того, в материалах ранее прошедшего экспертизу проекта в части согласования Северо-Западным территориальным управлением Росрыболовства (СЗТУ Росрыболовства) подтверждено, что Онежское озеро является водоемом, имеющим особо ценное рыбохозяйственное значение

При проектировании некоторых объектов в прибрежной зоне Онежского озера проектировщиками по согласованию с СЗТУ Росрыболовства предусматривается водоохранная зона в размере 200 м. В то же время согласно опубликованному в открытом доступе Определению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28.05.2008 № 33-Г08-5 абз. 3 подп. 1.3.2 п. 1 Распоряжения Правительства Ленинградской области от 31.08.2007 № 341-р «О разработке лесного плана Ленинградской области» (далее — Распоряжение № 341-р) со дня вступления его в силу — 24 сентября 2007 г. — признан недействующим:

В представлении указано, что введенный порядок установления ширины водоохранных зон и прибрежных защитных полос Ладожского и Онежского озер противоречит ст. 65 ВК РФ. Противоречие это представляется допущенным также в нарушение ч. 2 ст. 8 ВК РФ, которой предусмотрено, что субъекту Российской Федерации предоставлено право владения, пользования и распоряжения прудами и обводненными карьерами, расположенными в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации. Ладожское и Онежское озера к таким водным объектам не относятся и находятся в федеральной собственности.

Многие эксперты отмечают, что в действующем Водном кодексе (Федеральный закон от 03.06.2006 № 74-ФЗ) в сравнении с утратившим силу Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 № 1404, снижена максимальная ширина водоохранных зон для внутренних водоемов и водотоков с 500 до 200 м[2]. Кроме того, из определения водоохранных зон исключено слово «минимальная», что делает невозможным увеличение ширины водоохранных зон, например в целях сохранения памятников природы.

За разъяснением неоднозначного толкования размеров водоохранной зоны Онежского озера автор статьи в письменной форме обратилась в два уполномоченных государственных органа — СЗТУ Росрыболовства и НЛБВУ.

В ответе представителей СЗТУ Росрыболовства было указано, что сведения о водоохранных зонах и прибрежно-защитных полосах водных объектов, в т.ч. об их размерах, указаны в ст. 65 ВК РФ, а за разъяснением положений данного документа можно обратиться в НЛВБУ.

Ответ НЛВБУ содержал более развернутое толкование Водного кодекса. Суть ответа заключалась в том, что ширина водоохранной зоны водного объекта не может быть меньше ширины прибрежной защитной полосы, поэтому для Онежского озера как для озера, имеющего особо ценное рыбохозяйственное значение, устанавливается водоохранная зона 200 м и прибрежная защитная полоса 200 м. При этом за информацией о том, имеет ли Онежское озеро особо ценное рыбохозяйственное значение, было рекомендовано обратиться в СЗТУ Росрыболовства.

Рассмотренный пример показывает расхождения в трактовке Водного кодекса судебными органами и профильными государственными органами, а также «негибкость» самого Водного кодекса относительно установления особых водоохранных зон для водных объектов повышенной ценности или уязвимости. Так, например, для озер, площадь которых менее 0,5 км2, водоохранная зона согласно Водному кодексу вообще не устанавливается.